Саяно-Шушенская ГЭС как самовольная постройка
Предлагаем вашему вниманию полный вариант статьи Андрея Кузнецова о загадочном юридическом статусе крупнейшего в России гидротехнического сооружения — Саяно-Шушенской ГЭС:
Первые месяцы нового 2010 года ознаменовались повышенным вниманием государства и общества к проблеме самовольного строительства: это и резонансный снос коттеджей в одиозном (извиняюсь, для кого-то легендарном?) "поселке" "Речник"; и неуверенное обещание московских властей очистить набережные Москвы-реки от особняков и замков, принадлежащих "сильным мира сего"; и демонстративное негодование президента России Дмитрия Медведева на совещании по вопросам энергетики 12 февраля в Омске. Его возмутило, что, оказывается, незаконно построены более сотни мини-НПЗ — не прошедших процедуру "госприемки", права на которые ни за кем не зарегистрированы, и они практически открыто производят бензин, отправляемый на экспорт. Президент назвал это преступлением и потребовал немедленно "разобраться" с нарушителями.
По-видимому, пришло время обратить внимание, что наиболее грандиозная "нахаловка" (как образно называет самовольные постройки мэр Москвы Ю.М.Лужков) в России была "создана" непосредственно Анатолием Борисовичем Чубайсом, когда он руководил РАО ЕЭС России. В ходе расследования причин катастрофы на Саяно-Шушенской ГЭС (СШГЭС) вскрылись беспрецедентные нарушения, допущенные при приемке в эксплуатацию этого уникального промышленного объекта, дающие все основания утверждать: с точки зрения Закона (ст. 222 ГК РФ) СШГЭС является самовольной постройкой со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.
СШГЭС — ОБЪЕКТ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА
Саяно-Шушенская ГЭС как объект капитального строительства состоит из бетонной арочно-гравитационной плотины и нескольких примыкающих к ней и отдельно стоящих строений, в том числе здания гидроэлектростанции (в котором и размещены 10 гидроагрегатов), двух служебно-технологических корпусов, а так же других объектов различного назначения. Таким образом, СШГЭС представляет из себя сложное и неделимое сооружение, прочно связанное с землей, перемещение которого без полного разрушения невозможно. То есть Саяно-Шушенская ГЭС является объектом недвижимого имущества (ст.130 ГК РФ), возникновение права собственности на который (непосредственно после окончания строительства) невозможно без предъявления в государственный орган, уполномоченный осуществлять регистрацию прав на недвижимость, надлежащих "документов, подтверждающих факт его создания" (п.1 ст.25 Федерального закона от 21.07.1997 N122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").
Напомним, что Российская Федерация как полностью суверенное государство возникло практически внезапно "на обломках" СССР в конце 1991 года. Естественно, своего законодательства, регулирующего подавляющую часть общественных отношений, практически не существовало. Поэтому правовыми актами высшей силы (см. п.2 Части 2 (Переходные положения) Конституции РФ и п.2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 № 2014-I "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств") было определено, что до разработки и введения в действие российских законов правоотношения будут регулироваться соответствующими нормативно-правовыми актами "канувшего в лету" СССР.
Градостроительная деятельность полностью перешла на регулирование российским законодательством только с 01.01.2005 после вступления в силу нового Градостроительного кодекса (ГрК РФ). Согласно ст.55 ГрК РФ надлежащим документом, подтверждающим факт создания недвижимого имущества, является Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, выдаваемое уполномоченным государственным органом после всесторонней его проверки на соответствие всевозможным требованиям (в том числе утвержденной ранее проектной документации).
До указанной даты (01.01.2005) выдача разрешения на эксплуатацию вновь созданного объекта недвижимости (что и является надлежащим документом, подтверждающим его создание) регулировалась следующими нормативно-правовыми актами СССР:
— Постановлением Совета Министров СССР от 23.01.1981 N 105 "О приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов".
— Строительными нормами и правилами (СНиП 3.01.04-87) "Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения" (утв. постановлением Госстроя СССР от 21.04.1987 N84).
— Ведомственными строительными нормами (ВСН 37-86) "Правила приемки в эксплуатацию отдельных пусковых комплексов и законченных строительством электростанций, объектов электрических и тепловых сетей" (утв. Минэнерго СССР 06.02.1987).
НАДЛЕЖАЩИЙ ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ В ЭКСПЛУАТАЦИЮ СШГЭС
Промышленные объекты энергетики, подобные Саяно-Шушенской ГЭС — (а) сметной стоимостью более 4 млн. руб., (б) сооружаемые на базе сложного отечественного оборудования и (в) разделенные на несколько пусковых комплексов, строящихся поэтапно — в соответствии с указанными выше нормативно-правовыми актами должны приниматься в эксплуатацию в следующем порядке.
Приемка в эксплуатацию каждого пускового комплекса осуществляется Рабочей комиссией (пункты 1.5, 1.6, 3, 6.2, 6.4 СНиП 3.01.04-87), создаваемой приказом заказчика строительства. После составления Рабочей комиссией Акта приемки (и его утверждения приказом государственного органа, назначившего эту комиссию) пусковой комплекс допускается к производству продукции в режиме временной (пробной) эксплуатации, в ходе которой выявляются и устраняются недостатки, производственная мощность смонтированного оборудования постепенно доводится до проектной.
Приемка в целом осуществляется Государственной приемочной комиссией (пункты 4.2, 4.9 СНиП 3.01.04-87), назначаемой приказом (распоряжением) профильного министерства РФ (СССР).
Только после достижения устойчивой работы объект предъявляется для приемки Государственной приемочной комиссии (п.6.6 СНиП 3.01.04-87). В составе документации должен быть технический паспорт на объект (п.4.8 ВСН 37-86).
В случае соответствия построенного промышленного объекта проектным требованиям Государственная комиссия подписывает (по установленной форме – приложение 5 к СНиП 3.01.04-87) Акт Государственной приемочной комиссии о приемке в эксплуатацию законченного строительством объекта. При выявлении недостатков (в том числе нарушений требований безопасности для людей и окружающей природной среды) Государственная приемочная комиссия (вместо Акта) представляет мотивированное Заключение об этом (п.4.21 СНиП 3.01.04-87). "Закрыть глаза" и пропустить явные недостатки фактически означает для членов Государственной комиссии подписание собственного обвинительного приговора в случае, если произойдет ЧП с гибелью людей. Акт Государственной приемочной комиссии подлежит утверждению приказом (распоряжением) министерства, назначившего комиссию (п.4.27 СНиП 3.01.04-87).
Описанный выше порядок неукоснительно соблюдался в новой России. Как пример, можно привести находящийся в открытом доступе приказ Минтопэнерго (гидроэлектростанции находились в ведении этого министерства в соответствии Постановлением Правительства РФ от 16.10.1997 N1320 "Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений") от 20.01.1998 N12 "Об утверждении Акта Государственной приемочной комиссии о приемке в эксплуатацию законченного строительством первого пускового комплекса участка N1 разреза "Лучегорский" N2 ОАО "Приморскуголь".
Таким образом, вплоть до 2005 года именно эти документы — Акт Государственной приемочной комиссии и приказ (распоряжение) органа исполнительной власти о его утверждении — являлись надлежащим основанием для государственной регистрации права собственности застройщика-заказчика (его дольщиков) на вновь созданный промышленный объект как недвижимое имущество.
КАК НА САМОМ ДЕЛЕ СШГЭС БЫЛА ПРИНЯТА В ЭКСПЛУАТАЦИЮ
В советский период поэтапное принятие в эксплуатацию Саяно-Шушенской ГЭС полностью соответствовало описанному выше порядку. Первый пусковой комплекс (в составе гидроагрегата N1) был принят Рабочей комиссией и начал эксплуатироваться во временном режиме в декабре 1978 года, последний 6-й (в составе гидроагрегатов N9 и N10) — в декабре 1985 года. После этого началась приемка СШГЭС в промышленную эксплуатацию назначенной Минэнерго СССР Государственной приемочной комиссией. В ходе временной эксплуатации и государственной приемки регулярно выявлялись существенные и не очень недостатки, препятствующие принятию СШГЭС в эксплуатацию, что отражалось в соответствующих заключениях и актах. При этом в течение почти 15 лет под видом временной фактически осуществлялась полномасштабная промышленная эксплуатация Саяно-Шушенской ГЭС.
Теперь уже понятно, почему уполномоченный государственный орган — Минтопэнерго РФ, так и не приняло в установленном порядке этот объект капитального строительства в эксплуатацию: Саяно-Шушенская ГЭС не соответствовала современным требованиям (которые, естественно, за 15 лет существенно изменились), в первую очередь по безопасности для людей. Причем потенциальная опасность была такова, что среди высокопоставленных чиновников (это должен быть уровень от замминистра Минтопэнерго и выше) не нашлось "смельчаков", готовых подписать (а затем утвердить) Акт госприемки. Выход из данной тупиковой ситуации попыталось найти Правительство России под председательством Е.Примакова: постановлением от 27.02.1999 N 237 было утверждено "Положение об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника". Однако Е.Примаков был вскоре отправлен в отставку и руководивший в то время РАО ЕЭС России А.Б.Чубайс лихо решил проблему.
Вместо Государственной приемочной комиссии своим приказом от 11.05.2000 N253 А.Б.Чубайс создает "Центральную" (с таким же успехом можно было обозвать эту комиссию "Главной" или, например, "Великой"), которая успешно с оценкой "хорошо" 13.06.2000 принимает Саяно-Шушенскую ГЭС в эксплуатацию. Через полгода А.Б.Чубайс своим приказом от 13.12.2000 N690 утверждает Акт Центральной комиссии о приемке в эксплуатацию СШГЭС.
Здесь следует внести ясность: РАО ЕЭС России — это обычное акционерное общество, оно не было (и не могло быть) уполномочено выполнять функции органа государственного управления в сфере градостроительной деятельности. Поэтому и "Акт Центральной комиссии от 13.06.2000", и "приказ РАО ЕЭС России от 13.12.2000 N690" не являются надлежащими документами. То есть на их основании невозможны ни государственная регистрация права собственности тогдашнего "эксплуатанта" — ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС имени П.С. Непорожнего" на вновь созданный объект недвижимости, ни промышленная эксплуатация СШГЭС.
Кстати, члены Центральной комиссии (признаем, люди опытные и знающие) явно понимали свою чисто бутафорскую роль: Акт о "хорошем" состоянии СШГЭС был подписан ими 13.06.2000, хотя злополучный 2-ой гидроагрегат (причина трагедии) не только не работал (то есть его невозможно было опробовать, а соответственно и принять в эксплуатацию), но и был в то время "разобран": с марта по ноябрь 2000г. 2-ой гидроагрегат находился в ремонте. За участие в этой мистификации (назовем вещи своими именами) никаких реальных обвинений членам Центральной комиссии предъявить невозможно. В отличии от А.Б.Чубайса, который задумал и легализовал незаконную промышленную эксплуатацию Саяно-Шушенской ГЭС (объекта, представляющего опасность для жизни людей и окружающей среды). Признаки полного состава должностного преступления (в том числе прямой умысел и личная корыстная заинтересованность) в его действиях, на мой взгляд, очевидны. Именно им был запущен взрыватель мины замедленного действия, взорвавшейся 17 августа 2009 года.
ПРАВОВАЯ КВАЛИФИКАЦИЯ СШГЭС КАК САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Согласно п.1 ст.222 ГК РФ "самовольной постройкой является … сооружение или иное недвижимое имущество, … созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил". При приемке в эксплуатацию СШГЭС полностью проигнорированы требования действовавшего в то время порядка приемки в эксплуатацию построенного объекта, в том числе "строительные нормы и правила" (СНиП 3.01.04-87 и ВСН 37-86). Из этого следует, что Саяно-Шушенская ГЭС является классической самовольной постройкой.
Сложившая практика такова: при выявлении обстоятельств, подтверждающих самовольный характер строительства, правоотношения участников — государства и лица, создавшего самовольную постройку, других заинтересованных лиц, регулируются нормами ст.222 ГК РФ. Даже государственная регистрация права собственности на самовольную постройку решающего значения не имеет, так как акт государственной регистрации произведен в нарушение установленного порядка, в связи с чем не является основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей участников отношений (а это, кстати, является основанием для привлечения должностного лица — регистратора, к дисциплинарной и уголовной ответственности). Применение срока исковой давности или давности владения в данном случае так же исключено.
АНАЛИЗ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА СШГЭС КАК САМОВОЛЬНУЮ ПОСТРОЙКУ
Согласно п.2 ст.222 ГК РФ "лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки". Исходя из этой правовой нормы, проследим цепочку перехода СШГЭС (имущественного комплекса) от одного владельца (но не собственника) к другому.
К началу 2000 годы на базе государственного предприятия уже было учреждено ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС имени П.С. Непорожнего", государство "оплатило" 100% акций (акции поступили в федеральную собственность и тут же были безвозмездно переданы в собственность РАО ЕЭС России) имущественным комплексом СШГЭС. Однако Саяно-Шушенская ГЭС с правовой точки зрения являлась в то время "объектом незавершенного строительства" (в процессе приемки в эксплуатацию). Для того, чтобы передать право собственности на такой объект недвижимости (в качестве оплаты акций) необходимо было предварительно зарегистрировать на него право собственности (ст.25 Федерального закона от 21.07.1997 N122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Этого явно сделано не было. После же утверждения А.Б.Чубайсом своим приказом от 13.12.2000 N690 Акта Центральной комиссии СШГЭС перешла в режим самовольной постройки, право собственности на которую в принципе невозможно.
В 2006 году ОАО "Саяно-Шушенская ГЭС имени П.С. Непорожнего" реорганизуется путем присоединения к ОАО "РусГидро", к которому в порядке универсального правопреемства переходит право собственности на все имущество присоединенного АО. Однако это не касается самой Саяно-Шушенской ГЭС (имущественного комплекса), так как у самовольной постройки собственника не было и нет.
Приобрести титул собственника СШГЭС теперь можно только на основании решения суда в порядке, установленном п.3 ст.222 ГК РФ. Обратиться с таким требованием вправе только собственник земельного участка, на котором расположена самовольная постройка — то есть государство. Сегодняшний владелец Саяно-Шушенской ГЭС — ОАО "РусГидро", по закону вообще не имеет никакого отношения к СШГЭС: расходов по ее строительству это юридическое лицо не несло, земельно-правовые отношения, очевидно, надлежащим образом не оформлены.
АСПЕКТ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА СШГЭС
Перенос этого раздела в заключительную часть статьи объясняется отсутствием информации.
Любой эксперт-технарь, проводящий экспертизу, что поврежденного в ДТП автомобиля, что сгоревшего садового домика — в первую очередь проверяет наличие правоустанавливающих документов на объект исследования, обязательно указывает их реквизиты в вводной части своего акта. Ни в одном итоговом документе по результатам официальных расследований катастрофы на СШГЭС вообще не употребляются такие правовые термины как "собственник", "право собственности", "земельный участок" (и права на него). Соответственно нет и упоминания, что право собственности нынешнего владельца СШГЭС — ОАО "РусГидро", зарегистрировано в едином государственном реестре прав на недвижимость. Однако это говорит только о том, что правовое обеспечение работы государственных комиссий (технической и парламентской), мягко говоря, оставляет желать лучшего. Повторюсь: регистрация права собственности (даже если она есть) противоречит действующему законодательству, правового значения не имеет (за исключением негативных последствий для государственных чиновников, незаконно осуществивших регистрацию).
НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИЗНАНИЯ СШГЭС САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКОЙ
Во-первых, существенно меняется положение экологических организаций, требующих ликвидации или оптимизации Саяно-Шушенской ГЭС. Теперь уже государство в суде должно доказать, что СШГЭС соответствует всевозможным, в том числе экологическим, требованиям. В противном случае суд не сможет вынести решение о признании права собственности на Саяно-Шушенскую ГЭС.
Во-вторых, деятельность по эксплуатации Саяно-Шушенской ГЭС является источником повышенной опасности, для ее осуществления необходимо предварительно получать в различных государственных надзорных и контрольных органах разрешения — лицензии, допуски, сертификаты и т.п. С заявлением об их оформлении может обратиться только легальный собственник, которого, как мы выяснили, не существует. В свете этого можно утверждать, что, в частности, выдача начальником ГУ МЧС по Республике Хакасия паспорта безопасности фактическому владельцу СШГЭС — ОАО "РусГидро", незаконна.
В-третьих, ввиду ничтожности всех договоров страхования, заключенных ОАО "РусГидро" в отношении Саяно-Шушенской ГЭС (что имущественное страхование, что страхование ответственности), страховые организации полностью освобождаются от обязанности выплачивать суммы страхового возмещения. То же самое касается отношений по перестрахованию этих рисков.
В-четвертых, у аудиторских организаций, все эти годы (с 2000 по 2008) выдававших владельцам Саяно-Шушенской ГЭС положительные аудиторские заключения, могут возникнуть проблемы: к ним вправе предъявить претензии инвесторы, которые доверились их опыту и знаниям.
В-пятых, нелишним будет провести аудит имущественно-земельных отношений всех хозяйствующих субъектов электроэнергетики. Вполне возможно, что ноу-хау, использованное для "оптимизации" ввода в эксплуатацию СШГЭС, было растиражировано "птенцами гнезда Чубайса".
Это далеко не полный перечень проблем, возникающих в результате раскрытия информации, что Саяно-Шушенская ГЭС в действительности является самовольной постройкой.
Андрей Кузнецов,
специально для "Плотина.Нет!"